Compétences et possibilités de pilotage de la Confédération

Les compétences de la Confédération dans le domaine de la santé découlent essentiellement des dispositions suivantes :

• Assurance-maladie et assurance-accidents (art. 117 Cst.)

  Cette disposition confère à la Confédération une compétence globale dans le domaine de l’assurance-maladie et de l’assurance-accidents. La formulation ouverte de l’al. 1 laisse en principe une grande marge de manœuvre au législateur et inclut la compétence relative à la réglementation en matière de traitement des données dans le cadre de ces assurances. La Confédération a assumé cette compétence législative en édictant la loi du 18 mars 1994 sur l’assurance-maladie (LAMal), la loi du 26 septembre 2014 sur la surveillance de l’assurance-maladie (LSAMal) et la loi du 20 mars 1981 sur l’assurance-accidents. Selon les circonstances, cette disposition constitutionnelle permet aussi à la Confédération de prévoir des mesures qui favorisent la poursuite des objectifs de l’assurance-maladie sociale et qui ont donc des effets positifs sur l’efficacité du système de santé et sur l’évolution des coûts. Dans chaque cas, il s’agit de mettre en balance, d’une part, l’intérêt à ce que l’assurance-maladie soit financièrement supportable pour l’ensemble de la population et, d’autre part, la garantie de la répartition des compétences prévue par la Constitution, selon laquelle les soins de santé sont fondamentalement du ressort des cantons.

• Soins médicaux de base (art. 117a Cst.)

  En vertu de l’al. 2, let. a, de cette disposition, la Confédération légifère sur la formation de base et la formation spécialisée dans le domaine des professions des soins médicaux de base et sur les conditions d’exercice de ces professions.La loi du 23 juin 2006 sur les professions médicales (LPMéd) , la loi du 18 mars 2011 sur les professions de la psychologie (LPsy) et la loi du 30 septembre 2016 sur les professions de la santé (LPSan) se fondent sur cette disposition.

• Protection de la santé (art. 118, al. 2, Cst.)

  Cette disposition attribue à la Confédération une compétence de réglementation globale dans trois domaines: les produits dangereux pour la santé (en particulier les agents thérapeutiques, les stupéfiants et les produits chimiques [let. a]); la lutte contre les maladies transmissibles, les maladies très répandues et les maladies particulièrement dangereuses (let. b) et la protection contre les rayons ionisants (let. c). Le droit fédéral peut aussi régler l’ensemble des aspects en lien avec le traitement des données dans ces trois domaines.C’est sur la base de cette norme qu’ont notamment été édictées la loi du 15 décembre 2000 sur les produits thérapeutiques (LPTh) , la loi du 3 octobre 1951 sur les stupéfiants (LStup), la loi du 15 décembre 2000 sur les produits chimiques (LChim), la loi du 28 septembre 2012 sur les épidémies (LEp), la loi du 18 mars 2016 sur l’enregistrement des maladies oncologiques (LEMO) et la loi du 22 mars 1991 sur la radioprotection (LRaP).

• Recherche sur l’être humain (art. 118b Cst.)

  Conformément à cette disposition, la Confédération légifère sur la recherche sur l’être humain, dans la mesure où la protection de la dignité humaine et de la personnalité l’exige, entenant compte de l’importance de la recherche pour la santé et la société. Elle peut ainsi, entre autres, édicter des dispositions sur l’utilisation des données de santé en faveur de la recherche dès lors qu’une analyse relève un potentiel de risque pour la dignité humaine et la personnalité. La question de savoir dans quelle mesure cette compétence permet à la Confédération de prendre des mesures spécifiques pour améliorer la disponibilité et l’utilité des données personnelles en faveur de la recherche reste à déterminer. La loi du 30 septembre 2011 relative à la recherche sur l’être humain (LRH) a été édictée sur la base de l’art. 118b Cst.

• Procréation médicalement assistée et génie génétique dans le domaine humain et médecine de la transplantation (art. 119 et 119a Cst.)

  Ces dispositions confèrent à la Confédération une compétence de réglementation globale dans les domaines concernés, y compris en matière de traitement des données. La loi du 18 décembre 1998 sur la procréation médicalement assistée, la loi du 15 juin 2018 sur l’analyse génétique humaine (LAGH), la loi du 19 décembre 2003 relative à la recherche sur les cellules souches et la loi du 8 octobre 2004 sur la transplantation se fondent toutes sur l’une de ces deux dispositions constitutionnelles.

• Statistique (art. 65 Cst.)

  Cette disposition attribue à la Confédération une compétence générale dans le domaine de la statistique, afin qu’elle puisse faire usage comme il se doit de ses autres compétences constitutionnelles. Pour que la statistique fédérale puisse fournir des données uniformes et comparables, la Confédération doit aussi être en mesure d’organiser la gestion des registres ainsi que le système de déclaration et de modification des données en collaboration avec les cantons. Seuls des registres harmonisés et coordonnés peuvent servir de base à la statistique fédérale. C’est pourquoi l’art. 65, al. 1, Cst. (compétence générale en matière de statistique) a été complété par une disposition relative à la compétence sur la législation dans le domaine des registres (art. 65, al. 2, Cst.). L’art. 65 Cst. octroie également à la Confédération la compétence d’édicter des dispositions sur la gestion commune et l’utilisation de données par la Confédération et les cantons afin de réduire la charge associée au relevé des données statistiques. Les dispositions pertinentes concernant la numérisation de l’administration doivent cependant être édictées dans une loi formelle suffisamment précise en raison de la restriction induite par le droit fondamental à l’autodétermination en matière d’information* (art. 13, al. 2, Cst.). La loi du 9 octobre 1992 sur la statistique fédérale, la loi du 23 juin 2006 sur l’harmonisation des registres, la loi du 22 juin 2007 sur le recensement et la loi du 18 juin 2010 sur le numéro d’identification des entreprises (LIDE) se fondent sur l’art. 65 Cst.

  L’utilisation des données par les autorités fédérales pour l’accomplissement de leurs tâches et les compétences internes de ces autorités sont réglées de façon générale sur la base de l’art. 173, al. 2, Cst. La loi du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (LOGA) et, en matière de traitement des données par les autorités fédérales et les particuliers, la loi du 25 septembre 2020 sur la protection des données (LPD) se fondent sur cette disposition, de même que la loi du 17 mars 2023 sur l’utilisation de moyens électroniques pour l’exécution des tâches des autorités (LMETA). Cette dernière vise à créer les conditions, d’une part, pour la collaboration entre les autorités de différentes collectivités et avec des tiers grâce à l’utilisation de moyens électroniques en soutien à l’exécution des tâches publiques et, d’autre part, pour l’extension et le développement de l’utilisation de moyens électroniques en soutien à l’exécution des tâches des autorités. La LMETA contient des principes importants en matière de numérisation des prestations des autorités et fournit aux autorités fédérales les bases requises pour la coordination avec les cantons et les tiers lors de projets de numérisation.

Dans le cadre du présent programme, il convient d’examiner de manière plus approfondie si l’art. 81 Cst. peut servir de base pour une compétence de la Confédération en matière d’«ouvrages numériques». Selon la doctrine, les équipements essentiels destinés à la communication et au traitement des informations et des données pourraient tomber sous le coup de cette disposition. Cependant, d’autres juristes mettent en garde contre le fait qu’une interprétation large de cette dernière pourrait revenir à contourner la répartition fédérale des compétences. S’il n’est pas exclu d’emblée de se référer à l’art. 81 pour la réalisation et l’exploitation d’une infrastructure numérique de la Confédération dans le système de santé, il faut prendre en compte les limites liées à la compétence fédérale qui découle de cet article. Si on interprète cette disposition en tenant compte du contexte dans lequel elle a été édictée, on constate qu’elle ne peut constituer une base légale que pour les équipements techniques servant d’infrastructure d’importance (presque) nationale. De plus, elle implique que certains cantons ne peuvent pas mettre à disposition les équipements en question à cause d’un manque de ressources ou de la nécessité de l’uniformité de l’équipement au niveau national. Enfin, la compétence législative qui découle de l’art. 81 se limite à la législation de l’infrastructure de l’ouvrage; la Confédération ne peut pas, en se fondant sur cette seule disposition, contraindre les cantons à utiliser l’ouvrage en question, ni établir un monopole. Il faudra examiner ces principes ainsi que leur évaluation définitive dans le cadre du programme Digisanté, par rapport à des projets concrets.

Conformément aux considérations susmentionnées, la mise en œuvre des différents projets du programme Digisanté requiert une base légale constitutionnelle qui confère à la Confédération une compétence en la matière. Relevons en outre que, en vertu de l’art. 43a, al. 2 et 3, Cst., la Confédération prend uniquement en charge les coûts liés aux mesures qui apportent un bénéfice au niveau fédéral et pour lesquelles elle détient le pouvoir décisionnel. En particulier pour les projets transversaux tels que le présent programme, la Confédération et les cantons sont tenus, du fait de la répartition fédérale des compétences, de collaborer en tant que partenaires (cf. art. 44, al. 1, Cst.).