Zuständigkeiten des Bundes

Die Zuständigkeiten des Bundes im Gesundheitsbereich ergeben sich im Wesentlichen aus folgenden Bestimmungen:

• Kranken- und Unfallversicherung (Art. 117 BV)

  Diese Bestimmung begründet eine umfassende Kompetenz des Bundes im Bereich der Kranken‑ und Unfallversicherung. Die offene Formulierung von Absatz 1 lässt dem Gesetzgeber einen grundsätzlich weiten Handlungsspielraum und schliesst die Zuständigkeit zur Regelung des Umgangs mit Daten im Rahmen der Kranken- und Unfallversicherung ein. Der Bund hat diese Gesetzgebungskompetenz zum einen durch den Erlass des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG), des Krankenversicherungsaufsichtsgesetzes vom 26. September 2014 (KVAG) und des Bundesgesetzes über die Unfallversicherung vom 20. März 1981 wahrgenommen. Diese Verfassungsbestimmung erlaubt es dem Bund unter Umständen aber auch, Massnahmen vorzusehen, welche die Zielsetzungen der sozialen Krankenversicherung unterstützen und namentlich positive Effekte auf die Effizienz des Gesundheitssystems und die Kostenentwicklung haben. Es gilt im Einzelfall abzuwägen zwischen dem Interesse an der finanziellen Tragbarkeit der Krankenversicherung für die gesamte Bevölkerung und der Wahrung der verfassungsrechtlich vorgesehenen Kompetenzordnung, wonach die Gesundheitsversorgung grundsätzlich in den kantonalen Zuständigkeitsbereich fällt.

• Medizinische Grundversorgung (Art. 117a BV)

  Nach Absatz 2 Buchstabe a dieser Bestimmung regelt der Bund die Aus- und Weiterbildung für Berufe der medizinischen Grundversorgung und die Anforderungen zur Ausübung dieser Berufe. Auf diese Bestimmung stützen sich das Medizinalberufegesetz vom 23. Juni 2006 (MedBG), das Psychologieberufegesetz vom 18. März 2011 (PsyG) und das Gesundheitsberufegesetz vom 30. September 2016 (GesBG) ab.

• Schutz der Gesundheit (Art. 118 Abs. 2 BV)

  Diese Bestimmung enthält eine umfassende Regelungskompetenz des Bundes in drei Teilbereichen: So ist der Bund zuständig für den Erlass von Vorschriften über gesundheitsgefährdende Produkte, insbesondere Heilmittel, Betäubungsmittel, Chemikalien (Bst. a), über die Bekämpfung übertragbarer, stark verbreiteter oder bösartiger Krankheiten (Bst. b) sowie über den Schutz vor ionisierender Strahlung (Bst. c). Das Bundesrecht kann auch die Regelung sämtlicher Aspekte des Umgangs mit Daten in diesen Bereichen regeln. Auf Grundlage dieser Zuständigkeitsnorm wurden unter anderem das Heilmittelgesetz vom 15. Dezember 2000 (HMG), das Betäubungsmittelgesetz vom 3. Oktober 1951 (BetmG), das Chemikaliengesetz vom 15. Dezember 2000 (ChemG), das Epidemiengesetz vom 28. September 2012 (EpG), das Krebsregistrierungsgesetz vom 18. März 2016 (KRG) und das Strahlenschutzgesetz vom 22. März 1991 (StSG) erlassen.

• Forschung am Menschen (Art. 118b BV)

  Gestützt auf diese Bestimmung erlässt der Bund Vorschriften im Bereich der Forschung am Menschen, soweit dies zum Schutz seiner Würde und seiner Persönlichkeit erforderlich ist. Dabei hat der Bund auch der Bedeutung der Forschung für Gesundheit und Gesellschaft Rechnung zu tragen. Der Bund kann folglich unter anderem Vorgaben zum Umgang mit Gesundheitsdaten für die Forschung machen, sofern eine Analyse ergibt, dass hinsichtlich der Menschenwürde und der Persönlichkeit ein Gefährdungspotenzial besteht. Inwiefern diese Kompetenz es dem Bund ermöglicht, spezifische Massnahmen für eine bessere Verfüg- und Nutzbarkeit der Personendaten für die Forschung zu sorgen, ist im Rahmen der Erarbeitung der notwendigen Grundlagen zu klären. Gestützt auf Artikel 118b BV wurde das Humanforschungsgesetz vom 30. September 2011²³ (HFG) erlassen.

• Fortpflanzungsmedizin und Gentechnologie beim Menschen und der Transplantationsmedizin (Art. 119 und 119a BV)

  Diese Bestimmungen verleihen dem Bund umfassende Regelungskompetenzen in den betreffenden Sachbereichen, einschliesslich des Umgangs mit Daten im betreffenden Kontext. Das Fortpflanzungsmedizingesetz vom 18. Dezember 1998, das Bundesgesetz vom 15. Juni 2018 über genetische Untersuchungen beim Menschen (GUMG), das Stammzellenforschungsgesetz vom 19. Dezember 2003 und das Transplantationsgesetz vom 8. Oktober 2004 stützen sich auf eine dieser beiden Verfassungsbestimmungen. Ausserhalb der Kompetenzbestimmungen im Gesundheitsbereich kann der Bund fallweise auch gestützt auf die Zivilrechtskompetenz (Art. 122 BV) Vorschriften im Gesundheitsbereich erlassen. So stützen sich etwa das Bundesgesetz vom 19. Juni 2015 über das elektronische Patientendossier (EPDG) und das GUMG unter anderem auf diese Bestimmungen; zusätzlich stützten sich die Berufsausübungsvorschriften des MedBG und des PsyG auf Artikel 95 BV.

• Statistik (Art. 65 BV)

  Diese Bestimmung verleiht dem Bund eine allgemeine Kompetenz im Bereich der Statistik, damit er seine übrigen verfassungsrechtlichen Kompetenzen sachgemäss ausüben kann. Damit die Bundesstatistik einheitliche und vergleichbare Daten bereitstellen kann, muss der Bund auch in der Lage sein, die Führung von Registern sowie das Mutations- und Meldewesen gemeinsam mit den Kantonen zu gestalten. Nur harmonisierte und koordinierte Register eignen sich als Grundlage für die Bundesstatistik. Aus diesem Grund wurde Artikel 65 Absatz 1 (als allgemeine Statistikkompetenz) durch eine Kompetenz zur Gesetzgebung im Registerbereich vervollständigt (Art. 65 Abs. 2 BV). Artikel 65 BV gibt dem Bund auch die Grundsatzkompetenz zum Erlass von Vorschriften zur gemeinsamen Bewirtschaftung und Nutzung von Daten durch Bund und Kantone, um den Erhebungsaufwand für statistische Arbeiten zu vermindern. Die einschlägigen Bestimmungen betreffend die Digitalisierung der Verwaltung müssen jedoch wegen der damit verbundenen Einschränkung des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung* (Art. 13 Abs. 2 BV) mit hinreichender Bestimmtheit in einem formellen Gesetz erlassen werden. Das Bundesstatistikgesetz vom 9. Oktober 1992 (BStatG), das Registerharmonisierungsgesetz vom 23. Juni 2006 (RHG), das Volkszählungsgesetz vom 22. Juni 2007 und das Bundesgesetz vom 18. Juni 2010 über die Unternehmens-Identifikationsnummer (UIDG) stützen sich auf Artikel 65 BV. Der Umgang mit Daten durch die Bundesbehörden in Erfüllung ihrer Aufgaben und die internen Zuständigkeiten der Bundesbehörden werden im Allgemeinen gestützt auf Artikel 173 Absatz 2 BV geregelt. Auf dieser Bestimmung basieren sowohl das Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997 (RVOG) und – bezüglich der Datenbearbeitung durch Bundesbehörden und Private – das Datenschutzgesetz vom 25. September 2020 (DSG). Ebenso auf diese Verfassungsbestimmung stützt sich das Bundesgesetz vom 17. März 2023 über den Einsatz elektronischer Mittel zur Erfüllung von Behördenaufgaben (EMBAG), das die Voraussetzungen schaffen soll einerseits für die Zusammenarbeit unter Behörden verschiedener Gemeinwesen und mit Dritten beim Einsatz elektronischer Mittel zur Unterstützung der Erfüllung von Behördenaufgaben und andererseits betreffend den Ausbau und die Weiterentwicklung des Einsatzes von elektronischen Mitteln zur Unterstützung der Erfüllung von Behördenaufgaben. Es enthält wichtige Grundsätze zur Digitalisierung von Behördenleistungen und gibt den zuständigen Bundesbehörden die notwendigen Grundlagen, sich mit den Kantonen und Dritten über Digitalisierungsvorhaben abzustimmen.

Schliesslich ist im Rahmen des vorliegenden Programms näher zu prüfen, ob Artikel 81 BV als Kompetenzgrundlage für «digitale Werke» angerufen werden kann. So erwägt die Literatur, dass «essenzielle Einrichtungen der Kommunikation sowie der Informations- und Datenverarbeitung» unter diese Bestimmung fallen könnten.³⁷ Gegenteilige Stimmen warnen davor, dass eine weite Interpretation dieser Bestimmung die föderale Kompetenzaufteilung zu unterlaufen droht. Die Bezugnahme auf Artikel 81 für die Errichtung und den Betrieb einer digitalen Infrastruktur des Bundes im Gesundheitswesen ist nicht von vornherein ausgeschlossen. Dabei gilt es jedoch die Grenzen der aus Artikel 81 folgenden Bundeskompetenz zu beachten. Eine Auslegung dieser Bestimmung, die insbesondere auch deren Entstehungsgeschichte berücksichtigt, ergibt, dass sie nur als Rechtsgrundlage für technische Einrichtungen mit Infrastrukturcharakter von (nahezu) landesweiter Bedeutung dienen kann. Zusätzlich setzt die Bestimmung voraus, dass einzelne Kantone die fragliche Einrichtung mangels Ressourcen oder aufgrund der Notwendigkeit einer landesweit einheitlichen Einrichtung nicht zur Verfügung stellen können. Schliesslich beschränkt sich die aus Artikel 81 folgende Rechtsetzungskompetenz des Bundes auf die Regelung der Werksinfrastruktur; allein gestützt auf diese Bestimmung kann der Bund weder die Kantone zur Nutzung des Werks verpflichten noch ein Monopol errichten. Diese Leitplanken und ihre abschliessende Bewertung werden im Rahmen des Programms «Digisanté» hinsichtlich konkreter Vorhaben zu prüfen sein.

Die Umsetzung einzelner Vorhaben des Programms «DigiSanté» setzt nach dem Gesagten eine verfassungsmässige gesetzliche Sachkompetenz des Bundes voraus. Zudem ist darauf zu achten, dass der Bund gemäss Artikel 43a Absätze 2 und 3 BV nur die Kosten für Massnahmen trägt, deren Nutzen auf Bundesebene anfallen und über die er entscheidet. Gerade bei transversalen Vorhaben wie dem vorliegenden Programm sind Bund und Kantone angesichts der föderalen Zuständigkeitsordnung zur partnerschaftlichen Zusammenarbeit verpflichtet (vgl. Art. 44 Abs. 1 BV).